Nach zweieinhalb Jahren Bearbeitung und vielen Diskussionen wurde der Öffentlichkeit nun der neue Mobilitäts- bzw. Verkehrsentwicklungsplan für die Hauptstadt präsentiert.(1) Als Beobachter von außen gibt es verschiedene Möglichkeiten, das Ergebnis zu kommentieren: Eine Praxisperspektive könnte nach dem Nutzen dieser und jener Maßnahme für bestimmte Verkehrsmittel oder Interessengruppen fragen. Eine (partei-)politische Perspektive würde sich darauf richten, wie sich der Plan zur jeweiligen Programmatik von Parteien, Bürgerinitiativen oder Syndikaten verhält. Der hier eingenommene wissenschaftliche Blick auf das Dokument verfolgt primär die Klärung von zwei Fragen: Erstens: sind die Aussagen bezogen auf die hiesige Problemlage glaubwürdig und in sich konsistent, d.h. lassen sie realistisch eine Problemlösung erwarten? Zweitens: sind die dazu formulierten Absichten durch entsprechend konkretisierte Maßnahmen gedeckt? Beide Fragen gehen also der internen Logik und Stimmigkeit des Planwerks nach. Drittens ließe sich überprüfen, ob die im Planwerk getroffenen Annahmen und Aussagen in Einklang stehen mit dem Stand der allgemeinen Diskussion zum Problemfeld der städtischen Mobilität—soweit es eine solche Ambition gibt.
Das Dokument im Überblick
Das Beste, was man über den Mobilitéitsplang an sich sagen kann, ist dass es ihn gibt. Oh-ne ein solches Konzept bleibt jede Praxis Stückwerk und in ihren Wirkungen zwangsläufig begrenzt. Städte brauchen Strategien, und neben Fragen der Flächennutzung und urbanen Struktur ist die Organisation der Mobilität immens wichtig. Eine Reihe von Aspekten zum Thema werden hier erstmals zusammen geführt und in Karten übersichtlich dargestellt. Das ist ein kleiner, nicht zu unterschätzender Fortschritt, den diese Zwischenetappe auf dem Weg zu einer besseren, stadtverträglichen und nachhaltigen Mobilität markiert.
Der Plan entfaltet über seine insgesamt 129 Seiten einen illustrierten Überblick über das gesamte Spektrum der Mobilitätspraxis. Aufbauend auf einer Analyse der aktuellen Situation werden in drei Szenarien(gruppen) künftige Entwicklungsverläufe antizipiert; auch dieses Denken in Alternativen ist wichtig. Ausgehend von den nur kurz aufgerufenen langfristigen Perspektiven Luxemburgs und seiner Hauptstadt auf Basis der Landesplanung (sie sind am Ende des Plans, nicht zu Beginn positioniert) treffen die Szenarien Annahmen über die künftige Rolle, die die jeweiligen Verkehrsträger spielen können oder sollen. Entsprechend der weiter wachsenden Bevölkerung wird davon ausgegangen, dass im Jahr 2035 1,14 Mio. Wege zurückgelegt werden. Diese Gesamtwegezahl wird über alle Szenarien als kon-stant angenommen; variabel sind jeweils die Anteile der Verkehrsmittel daran – u.a. aufgrund unterstellter Wirkungen planerischer und infrastruktureller Maßnahmen.
Pkw-Verkehr wird, trotz unterschiedlicher Anteile am Gesamtverkehr, in allen Szenarien absolut weiter wachsen, was vor allem der Abhängigkeit der Hauptstadt von ihrer Erreichbarkeit für auswärtige Besucherinnen und vor allem Pendler geschuldet ist. Daten über die zurückgelegten Distanzen (gemessen in Personenkilometern) liegen gleichwohl nicht vor; diese Kennziffer ist jedoch für die Umwelt- und Klimawirkung des Verkehrssektors zentral. Ebenfalls fehlen Angaben zu den in den Haushalten zugelassenen Kfz. Daraus resultiert nicht nur die schiere Präsenz der Fahrzeuge im Stadt- und Straßenraum; auch die Verkehrsmittelwahl steht unter dem direkten Einfluss der Verfügbarkeit motorisierter Verkehrsmittel. Eine autoreduzierte Zukunft der Stadt ist im Mobilitätsplan offenbar nicht einmal als Gedankenspiel vorgesehen.
Zentraler Inhalt des Plans sind Ausführungen zur Nutzung der Mobilitäts- bzw. Verkehrsträger, vom Fuß- und Radverkehr über den öffentlichen Transport hin zum Kfz-Verkehr; damit wird suggeriert, dass der Straßenverkehr nicht mehr im Zentrum allen Denkens und Handelns stehe, wie dies im Land und seiner Hauptstadt über Jahrzehnte der Fall war. Heute sollen alle Verkehrsträger ihren Beitrag zu einer sicheren und nachhaltigen Fortbewegung leisten. Dazu sollen u.a. ein Verkehrssystemmanagement sowie ein Monitoring eingeführt werden. Ob die Stadt ihren Zielen damit näher kommt, bleibt offen: Wichtige Parameter, mit denen die mögliche Wirkung von planerischen Maßnahmen auf das künftigen Mobilitätsbild abgeschätzt werden könnten, bleiben in Ermangelung einer empirischen Basis unbestimmt. Entsprechendes gilt für die zu erwartenden Folgen für Stadt-, Lebens- und Umweltqualität.
Bewertung
Das Dokument bietet einen brauchbaren Überblick über die meisten, wenn auch nicht alle Aspekte des Verkehrs. Damit ist zugleich eine Leerstelle im Plan benannt: Im Zentrum der Darstellung stehen die Verkehrsträger und ihre Infrastrukturen, und somit isoliert man seinen Inhalt von den historischen, rezenten und künftigen Entscheidungen, die durch die Stadtplanung getroffen bzw. durch die Entwicklung der Region beeinflusst werden. Der Fokus auf die Infrastruktur lässt, ähnlich wie im Nationalen Mobilitätsplan der vorherigen Regierung, Aspekte der Mobilitätsentstehung sowie der mit dem Verkehr verbundenen Probleme und Konflikte (als konkrete, handlungsleitende Verpflichtung) weitgehend außen vor; erst recht ist der Plan immun gegenüber der sozialen Differenzierung unter den Verkehrsteilnehmern. Im Kern herrscht ein technischer Blick auf die Sicherstellung der Erreichbarkeit der Stadt. Das zugrunde liegende Paradigma der Leichtigkeit und Flüssigkeit des Verkehrs ist jedoch im internationalen Maßstab bereits sichtbar gescheitert. Viele Städte erproben einen anderen Umgang mit dem Verkehrsproblem, mal mehr (Paris, Kopenhagen, Gent), mal weniger spektakulär.
Die von der EU-Kommission 2013 vorgeschlagene Strategie der Planung für nachhaltige urbane Mobilität (SUMP), an der sich auch der Mobilitéitsplang orientiert,(2) wurde jüngst vom Europäischen Rechnungshof einer kritischen Bilanzierung unterzogen.(3) Dabei wurden Umsetzungshemmnisse und entsprechend begrenzte Wirksamkeit moniert, in deren Konsequenz die besondere Verantwortung der Mitgliedstaaten hervorgehoben wurde: „On the basis of audit work at the Commission and eight different cities in Germany, Italy, Poland and Spain, we found no indication that EU cities are fundamentally changing their approaches and that there is no clear trend towards more sustainable modes of transport.“(4) Dies ist eine Bewertung, die zweifellos auch auf die hiesigen Verhältnisse zutrifft. Doch wer sich, wie die Verantwortlichen der Hauptstadt, an diesem Schema orientiert, muss sehr glaubwürdig aufzeigen, wie man diesen Ansatz in die Realität bringt. Dies ist im Dokument nicht zu erkennen.
Während Einzelaspekte des Mobilitätsplans wie die Trassenführung einer zweiten Tramlinie durch die Innenstadt in der Öffentlichkeit bereits lebhaft diskutiert wurden, ist die Crux m.E., wie so oft in Luxemburg, nicht das Detail, sondern die Herangehensweise im Grundsatz: Erstens versammelt das Dokument viele gute Absichten und unkonkrete Ziele nebeneinander, ohne darauf gesondert einzugehen, wie genau diese Ziele umzusetzen sind und an welcher Stelle sie miteinander in Konflikt geraten. Damit folgt der Plan dem bisherigen Versuch, Zielkonflikte möglichst zu vermeiden und es allen Beteiligten recht zu machen. Daraus resultiert eine entschiedene Unentschiedenheit, die den Status Quo nur verlängert und auch relativ moderate Ziele unerreichbar macht. Zweitens liegt ein großes Versäumnis darin, dass der Plan jede konkretisierte, d.h. auch quantifizierte, Aussage zum Thema Klima und Umwelt vermeidet. Der Begriff des Klimaschutzes taucht ein einziges Mal in einer Illustration auf, wird ansonsten komplett ausgespart. Damit bleibt der große Beitrag des fossil betriebenen Verkehrs zum Problem unangetastet. Wie soll Luxemburg unter dieser Bedingung seine verbindlich vereinbarten Klimaziele erreichen? Kann man sich erlauben, im Jahr 2024 einen Plan vorzulegen, der für sich strategischen Gehalt reklamiert, aber zu dieser Zukunftsfrage schweigt? Das ist mindestens fahrlässig.
Gelegentlich benannt, aber nie konsequent zu Ende gedacht wird die Wachstumsfrage. Auch dies setzt den guten Absichten enge Grenzen, denn die stetige Zunahme von Sozialprodukt, Beschäftigung und Bevölkerung ist zwangsläufig mit weiterem Wachstum der Verkehrsmengen verbunden. Unter diesen Bedingungen muss jeder mögliche Fortschritt als unzureichend erscheinen. Als wohlhabende Insel im Meer der Großregion ist Luxemburg auf Dauer elementar auf den Einstrom der Arbeitskräfte von außen angewiesen; im Plan jedoch erklärt sich die Hauptstadt, die nahezu die Hälfte des nationalen Arbeitsmarkts ausmacht, für diesen Teil des Problems unzuständig. Will man nicht als Don Quichote vor den sich immer schneller drehenden Windmühlen enden, bedarf es einer pro-aktiven Politik, zwangsläufig auch national und international angelegt.
Ansätze, die sich mit den strukturellen Ursachen der Mobilität in Stadt und Land befassen und entsprechende Dilemmata thematisieren (etwa die Relation Arbeitsplatz vs. Wohnbevölkerung, Telearbeit, …), sucht man im Text mit der Lupe, oder es bleibt bei ihrer Beschreibung, ohne dass daraus planerische Konsequenzen gezogen würden (vgl. Grafik 6 auf S. 8). Ein interessanter Aspekt taucht eher beiläufig unter dem etwas technokratischen Sujet der betrieblichen Mobilitätspolitik auf. Es wäre in der Tat ein den hiesigen Verhältnissen überaus angemessener Schritt, die großen Unternehmen stärker in die Pflicht zu nehmen. Sie sind zentral an der „Produktion von Knappheiten“ beteiligt: je dynamischer der Arbeitsmarkt, umso höher die Einpendlerströme, umso prekärer gestaltet sich die Versorgung mit Wohnraum und Verkehrsraum. Daher stellt sich die Frage, inwiefern die alte Arbeitsteilung zwischen privat und öffentlich (Betriebe schaffen Jobs, die öffentliche Hand besorgt die Infrastrukturen) noch sinnvoll Bestand haben kann, oder ob es nicht mehr Verantwortung der Unternehmen braucht.
Fazit
Versucht man die eingangs genannten Fragen zu beantworten, dann ist das Dokument insgesamt nicht konsistent mit Blick auf den Problemdruck und die gewählten Strategien: formulierter Anspruch und Realität passen kaum zusammen; dies gilt bereits heute und erst recht mit Blick auf anstehende Herausforderungen wie Klimawandel oder Wachstum. Um sich darauf einzustellen, müsste der Gegenstand dieser Strategie sichtbar erweitert werden: Mobilität und Verkehr sind integraler Bestandteil von Flächennutzung und Standortentwicklung, wenn nicht des wirtschaftlichen Geschäftsmodells des Landes. Außerdem müssen die Ziele von Umwelt-, Klima- und Gesundheitsschutz konkretisiert und operationalisiert werden. Mit Blick auf die Zeithorizonte müsste die Umsetzung deutlich entschiedener und schneller als bisher erfolgen-—und zwar auch solcher Schritte, die die kaum hinterfragten Privilegien des Kfz-Verkehrs zur Disposition stellen, so unpopulär das auch ist. Selbst wenn dies gelegentlich suggeriert wird und im Text Schlagworte wie die 15-Minuten-Stadt oder die Superblocks aus Barcelona en passant auftauchen: Dieser Plan ist (noch) nicht auf der Höhe der Zeit.(5)
Würde man tatsächlich zum Stand der Diskussion in anderen europäischen Städten aufschließen wollen, muss man weit mehr tun als nur Ziele und Absichten zu formulieren. Ziele müssen glaubwürdig mit konkreten Strategien und Maßnahmen hinterlegt werden. Dabei kommt es auf zwei Punkte an: erstens die Umsetzung von Maßnahmen, zweitens eine plausible Abschätzung ihrer Wirkung. Beide Elemente fehlen im vorliegenden Plan oder bleiben unbestimmt. Die jüngere Vergangenheit war zu sehr durch Konfliktvermeidung geprägt, als dass man jetzt entschlossene Umsetzung erwarten dürfte. Um den Mobilitätsplan produktiv zu machen, braucht es aber Mut zum Konflikt – nicht zuletzt deshalb, weil kaum ein Thema gesellschaftlich so umstritten, polarisiert erscheint wie der Verkehr.
Verglichen mit der Präsentation der Zwischenergebnisse des Planungsprozesses, die noch den Geist der 1980er Jahre, der ingenieurtechnischen Verkehrsplanung, versprühte (6), gibt sich das vorliegende Dokument einen fortschrittlicheren Look. Dieser Anspruch wird jedoch real nicht eingelöst. Man lernt über den Mobilitéitsplang vor allem aus dem, was er nicht enthält. Vor allem wird das große Thema der nachhaltigen Entwicklung nicht angemessen gewürdigt. Eine ausdrückliche Referenz an das europäische Modell der nachhaltigen Planung städtischer Mobilität (SUMP) vorzunehmen, ohne Umwelt- oder Klimaaspekte im Planwerk zu behandeln, ist mehr als nur eine optische Täuschung.
Sollte es so sein, dass der Mobilitéitsplang eine Lücke zwischen Anspruch und Realität aufweist, stellt sich die Frage, an welchem Ende sie geschlossen werden kann: durch weniger Ambition und mehr Realitätssinn, oder durch nachholende Strategie und Praxis? Nimmt man die eigene Verpflichtung zu Nachhaltigkeit und die unübersehbaren Probleme des Status Quo ernst, kann es nur um Letzteres gehen. Dabei könnten drei Bausteine helfen: die systematische Einbettung des Mobilitätssystems in die Entwicklung und Planung von Stadt und Region; die konkrete Benennung der Konfliktfelder innerhalb des städtischen Verkehrs und mit anderen Planungszielen; schließlich eine Pluralisierung der Szenarien, um Alternativen auch jenseits des business as usual aufzuzeigen. Sollte der Plan, wie die Verantwortlichen anlässlich seiner Präsentation betonten, nur als Strategie gedacht sein, deren konkrete Ausformung erst folgen muss: dann ist es wirklich allerhöchste Zeit. Denn planerisch gesehen ist das Zieljahr 2035 praktisch übermorgen.
Markus Hesse
Index
(1) VdL (2024): Onse Mobilitéitsplang. Vernetzt, innovativ, nohalteg. Luxembourg. Zur ersten Präsentation des Prozesses siehe diesen Blog: urbanunbound.blogspot.lu vom 14. Oktober 2021.
(2) European Commission (2013): A concept for sustainable urban mobility plans (Annex). Brussels, COM(2013) 913 final.
(3) European Court of Auditors (2020): Sustainable urban mobility in the EU: no substantial improvement is possible without the Member States‘ commitment. Special Report 06. Luxembourg.
(4) ebda., S. 61.
(5) Zum Stand der Diskussion und zu den Anforderungen nachhaltiger Mobilität siehe bspw. Hartl, R., Harms, P., & Egermann, M. (2024). Towards transformation-oriented planning: what can sustainable urban mobility planning (SUMP) learn from transition management (TM)?. Transport Reviews, 44(1), 167-190, oder Bertolini, L. (2023). The next 30 years: planning cities beyond mobility?. European Planning Studies, 31(11), 2354-2367.
(6) Auf diesem Blog: urbanunbound.blogspot.lu vom 4. März 2022
